Haute-Garonne : le tribunal administratif annule les 14 critères de pénibilité qui ouvraient aux agents une réduction du temps de travail

Le tribunal administratif de Toulouse a annulé le règlement « Pénibilité » du département de la Haute-Garonne par un jugement rendu public le 29 septembre 2026. Ce règlement permettait de réduire la durée annuelle de travail de certains agents, fixée en principe à 1 607 heures, au titre de quatorze critères de pénibilité que le tribunal juge tous illégaux. Le litige oppose le préfet à ce seul département, mais la règle appliquée vaut pour toute la fonction publique territoriale ; les salariés du privé n’en relèvent pas. Le jugement est susceptible d’appel dans les deux mois qui suivent sa notification, et un appel ne le suspendrait pas de lui-même.

L’essentiel

• Le jugement n° 2303491 du tribunal administratif de Toulouse, rendu public le 29 septembre 2026 sur déféré du préfet et susceptible d’appel, annule la délibération du 15 décembre 2022 de la commission permanente du département de la Haute-Garonne et le règlement « Pénibilité » qu’elle approuvait.
• Selon le jugement du 29 septembre 2026, une collectivité territoriale ne descend sous 1 607 heures de travail effectif par an que pour des sujétions liées à la nature même des missions, décrites avec précision et que l’adaptation du poste, l’organisation ou la formation ne peuvent pas corriger.
• Le tribunal reproche aux quatorze critères du département de la Haute-Garonne d’être imprécis (aucun seuil de bruit ou de température), ponctuels, liés au lieu d’affectation ou propres aux conditions habituelles d’exercice des missions.
• Le même 29 septembre 2026, la même chambre a jugé illégales les réductions de temps de travail pour sujétions du centre communal d’action sociale de Tournefeuille, dont deux jours par an accordés aux agents de 55 ans et plus.
• Le jugement de la Haute-Garonne ne donne ni le nombre de jours que le règlement accordait ni le total des agents concernés, et aucune source consultée au 12 octobre 2026 ne dit si le département a fait ou fera appel.

Un déféré du préfet, enregistré en juin 2023

Le jugement n° 2303491 a été rendu par la 6e chambre du tribunal administratif de Toulouse, après une audience tenue le 15 septembre 2026, et mis à disposition au greffe le 29 septembre 2026. Le tribunal a mis en ligne le texte du jugement et un communiqué daté du 30 septembre.

L’acte annulé est la délibération n° 287987 du 15 décembre 2022, par laquelle la commission permanente du conseil départemental a approuvé un règlement particulier « Pénibilité ». Ce texte complétait la « Charte des temps », qui fixe l’organisation et l’aménagement du temps de travail des agents de la collectivité.

Le préfet a d’abord formé un recours gracieux, par courrier du 17 février 2023. Ce recours ayant été implicitement rejeté, il a saisi le tribunal par un déféré enregistré le 19 juin 2023, la procédure par laquelle le représentant de l’État demande l’annulation d’un acte d’une collectivité.

Le département, qui réclamait 2 000 euros de frais à l’État, voit cette demande rejetée. Le préfet soutenait aussi que le règlement ne fixait pas la nouvelle durée annuelle de travail des agents bénéficiaires : le tribunal ne s’est pas prononcé sur ce point, l’illégalité des quatorze critères suffisant à justifier une annulation totale.

Une règle propre à la fonction publique territoriale

Le texte que le tribunal applique, l’article 2 du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001, organise le temps de travail de toute la fonction publique territoriale. La fiche de service-public.gouv.fr sur la durée du travail des agents territoriaux, vérifiée le 3 mars 2026, le résume : la durée annuelle de 1 607 heures « peut être réduite, par délibération, après avis du comité social territorial », pour des sujétions liées à la nature des missions. Une commune, un département ou un centre communal d’action sociale (CCAS) qui accorde des jours au titre de la pénibilité relève du même article.

Pour un salarié d’une entreprise privée, le jugement ne change rien : le décret de 2001 ne s’applique pas à lui. Le nombre de 1 607 heures figure aussi dans le Code du travail, mais comme seuil des heures supplémentaires quand le temps de travail est aménagé sur l’année (article L. 3121-41).

Dans le privé, le dispositif propre à la pénibilité est le compte professionnel de prévention (C2P), ouvert aux salariés de droit privé, y compris au personnel des personnes publiques employé dans les conditions du droit privé (article L. 4163-4), mais pas aux agents de la fonction publique. Ses points peuvent financer, avec l’accord de l’employeur, un temps partiel sans perte de salaire : 10 points réduisent le temps de travail de 20 % pendant 300 jours, selon le site officiel du compte.

1 607 heures par an, et une seule façon d’en retirer

Le jugement part du code général de la fonction publique. Son article L. 611-1, tel que le tribunal le cite, prévoit un décompte du temps de travail « sur la base d’une durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures ». L’article L. 611-2 laisse chaque collectivité fixer les règles de temps de travail de ses agents, mais « dans les limites applicables aux agents de l’Etat ».

Le décret n° 2000-815 du 25 août 2000, rendu applicable aux agents territoriaux par le décret de 2001, fixe la durée du travail effectif à trente-cinq heures par semaine et le décompte annuel à 1 607 heures « maximum », hors heures supplémentaires, chiffres que reprend le portail de la fonction publique. Cette durée peut être réduite pour tenir compte de sujétions liées à la nature des missions, « et notamment » en cas de travail de nuit, le dimanche, en horaires décalés, en équipes, de modulation importante du cycle de travail ou de travaux pénibles ou dangereux.

L’article 2 du décret n° 2001-623 confie cette réduction à l’organe délibérant, après avis de l’instance de dialogue social : le « comité technique » dans la rédaction que cite le jugement de la Haute-Garonne, le comité social territorial dans celle que citent le jugement de Tournefeuille et service-public.gouv.fr.

La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 a mis fin aux régimes antérieurs à la loi du 3 janvier 2001 que certaines collectivités avaient conservés. Son article 47 leur a donné un an, après le renouvellement de leurs assemblées, pour redéfinir leurs règles, applicables au plus tard le 1er janvier suivant.

Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), le Conseil constitutionnel a jugé conforme la première phrase de cet article le 29 juillet 2022 (décision n° 2022-1006 QPC), au nom de l’harmonisation du temps de travail « afin de réduire les inégalités entre les agents et faciliter leur mobilité ». Les collectivités « demeurent libres », ajoute-t-il, de définir des régimes spécifiques « pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions de leurs agents ».

Une réduction se compte en heures. Dans une collectivité dont les agents travaillent 7 heures par jour, par exemple, un jour accordé ramène leur base annuelle de 1 607 à 1 600 heures, deux jours à 1 593 heures. Le jugement de la Haute-Garonne ne dit pas combien de jours le règlement annulé accordait.

Quand une sujétion justifie-t-elle moins d’heures ?

Le tribunal lit l’article 2 de façon stricte : le champ des dérogations aux 1 607 heures est « expressément limité aux seules hypothèses de sujétions intrinsèquement liées à la nature même des missions que les agents remplissent » (paragraphe 4 du jugement).

La sujétion doit d’abord tenir à la nature même du poste ou des missions et leur être spécifique, sans « caractère général ». Elle ne doit pas non plus pouvoir être corrigée « notamment par une adaptation du poste de travail, une meilleure organisation du travail ou une formation spécifique des agents », ce qui relève de « la responsabilité de tout employeur ». Enfin, la délibération doit la décrire assez précisément pour qu’on mesure en quoi elle se distingue des fonctions exercées « dans des conditions normales ».

L’organe délibérant peut retenir « d’autres critères » que la nuit, le dimanche ou les travaux pénibles, s’ils répondent à ces exigences. Le jugement de Tournefeuille précise que le décret définit « de manière exhaustive » les cas de dérogation : ceux qui tiennent à la nature des missions.

Quatorze critères, quatre motifs de rejet

L’annexe 1.2 du règlement fixait quatorze critères ouvrant droit à une réduction de la durée annuelle de travail, et l’annexe 1.3 listait les métiers concernés. Le tribunal les examine un à un, aux paragraphes 7 à 22 du jugement. Son communiqué les range en quatre familles : critères imprécis, ponctuels, propres aux conditions habituelles d’exercice des missions, ou sans lien intrinsèque avec la nature des missions. Dans le tableau, les troubles musculosquelettiques sont abrégés en TMS et le quartier prioritaire de la politique de la ville en QPV.

Critère du règlement	Ce qu’il visait	Ce que le tribunal lui reproche	Agents cités
Produits dangereux	Manipulation de produits « à caractère dangereux »	Ni produits, ni contexte, ni effet sur la santé	Non précisé
Aléas climatiques	Pluie, froid intense, fortes chaleurs plus d’un tiers de l’année	Aucun seuil de température	Non précisé
Bruit	« Fond bruyant dominant » sur la journée	Aucun seuil de déclenchement	Non précisé
Charges lourdes	Manutention « récurrente et journalière »	Notion de charge lourde non définie	Non précisé
Machines et outils motorisés	Engins vibrants, coupants, électriques	Ni durée d’exposition ni contexte	Non précisé
Horaires atypiques	Tâches hors de la plage 7 h 30-19 h 30	Situations ponctuelles et aléatoires	1 802, seize directions
Amplitude horaire	Dépassement de l’amplitude de la charte	Situations ponctuelles et aléatoires	330, cinq directions
Premier accueil de l’usager	Accueil plus de 50 % du temps	Risques aléatoires, conditions habituelles	Non précisé
Accueil de publics en difficulté	Accueil social plus de 50 % du temps	Risques aléatoires, conditions habituelles	Non précisé
Fonction itinérante	Terrain et déplacements plus de 50 % du temps	Conditions normales d’exercice	1 343, treize directions
Zone QPV	Résidence administrative en quartier prioritaire	Lieu d’affectation, non nature des missions	479, six directions
Zones accidentogènes	Proximité de sources de danger	Lieu, aléa, risques réductibles	Non précisé
Travail intensif sur écran	Écran « intensif et prolongé »	Ni quantifié ni contextualisé	1 616
Travail répétitif, risque de TMS	Même posture répétée sur la journée	Ni seuil ni fréquence	1 901

Les effectifs sont ceux que donne le jugement, d’après l’annexe 1.3 pour quatre d’entre eux. Un agent pouvant relever de plusieurs critères, ces nombres ne s’additionnent pas. Le jugement ne donne ni le total des agents concernés ni l’effectif du département.

Produits, climat, bruit, charges, outils : des définitions imprécises

Pour les produits dangereux, le règlement n’indiquait ni les produits, ni le contexte d’exposition, ni l’effet sur la santé. Contrairement à ce que soutenait le département, il ne renvoyait pas expressément aux « agents chimiques dangereux » du Code du travail. Les fiches d’emploi, « rédigées en des termes généraux », ne montraient ni que les agents étaient exposés à des produits dangereux au sens de ce code, ni que le risque ne pouvait être « significativement réduit, voire supprimé » par la prévention.

Le critère climatique visait une exposition à la pluie, au froid intense ou aux fortes chaleurs « pour plus d’1/3 de l’année ». C’est le seul pour lequel le jugement énumère les fonctions : cuisiniers, agents de maintenance des espaces extérieurs, gardes gestionnaires des espaces naturels, agents routiers, encadrants et coordonnateurs de proximité, agents de propreté polyvalents. Aucun seuil de température n’était fixé, ni le contexte d’exposition propre à des métiers aussi divers.

Le bruit était un « fond bruyant dominant sur une journée de travail », sans seuil ; le département se bornait à dire ses agents « fréquemment exposés ». Les « charges lourdes » n’étaient pas définies, ni l’effet de leur manutention sur la santé. Pour les outils motorisés, les engins « vibrants, coupants, électriques » étaient assez désignés, mais ni la durée d’exposition ni le contexte d’utilisation.

Horaires atypiques et amplitude, en partie ponctuels

Les horaires atypiques et l’amplitude horaire visaient des tâches accomplies, « régulièrement ou de manière imprévue », hors de la plage 7 h 30-19 h 30 ou au-delà de l’amplitude fixée par la charte des temps. Ces définitions pouvaient concerner tous les agents, relève le tribunal. S’appliquant en partie à des situations « présentant un caractère ponctuel et aléatoire », elles ne peuvent constituer « une sujétion pérenne, systématique ou structurelle ».

Accueil, déplacements, écran, gestes répétés : des conditions jugées habituelles

Pour le premier accueil, le département faisait état de tensions physiques et émotionnelles avec le public ; pour l’accueil de publics en difficulté, il produisait un rapport sur la hausse des incidents violents, « notamment dans les maisons de santé ». Le tribunal juge ces risques aléatoires et ces deux critères propres aux conditions habituelles des fonctions visées. Pour le premier accueil, ajoute-t-il, le département ne précisait pas si les mesures de protection collective et individuelle qui lui incombent avaient été prises en compte.

Pour la fonction itinérante, le département invoquait la fatigue des trajets. Pour l’écran, il évoquait une perte d’acuité visuelle et la sédentarité. Le tribunal répond que ces conditions sont normales pour la majorité des métiers listés, et que les risques du travail sur écran se réduisent par la prévention ou la formation.

Le travail répétitif était défini comme « la reproduction régulière d’une même posture sur une même journée de travail ». Le jugement relève l’absence de seuil et de fréquence, qui ne permet pas « une évaluation objective de ce risque », et juge insuffisant l’article d’une société d’ergonomie produit en défense. Le communiqué range ce critère parmi les conditions habituelles d’exercice ; le jugement, lui, le motive par l’imprécision. La reconnaissance de ces troubles en maladie professionnelle relève d’une autre procédure, traitée dans notre dossier sur le tableau 57.

Quand le critère tient au lieu d’affectation

Le critère QPV s’appliquait aux agents dont la résidence administrative se trouve en quartier prioritaire, sur des métiers sans lien entre eux. Selon le tribunal, il résulte « essentiellement de la localisation géographique de la résidence administrative » et du profil des usagers, sans lien intrinsèque avec la nature des missions.

Le critère des zones accidentogènes visait les tâches réalisées près de sources de danger, comme la « circulation de véhicules » ou les « chutes d’arbres ou de pierres ». Il découle du lieu d’intervention, l’exposition est aléatoire, et les risques « peuvent être réduits par des mesures de prévention ou de formation ».

Décibels, kilogrammes, heures d’exposition : les seuils du Code du travail

Pour la moitié des critères, le jugement relève une absence de mesure : ni seuil de bruit ou de température, ni poids, ni durée d’exposition, ni fréquence des gestes. Le Code du travail, que le département invoquait en défense, chiffre plusieurs de ces expositions.

Pour le bruit, l’article R. 4431-2 fixe la valeur limite d’exposition quotidienne à 87 décibels pondérés A, ou dB(A), et déclenche des actions de prévention dès 80 puis 85 dB(A). Pour les bruits impulsionnels, les niveaux de crête correspondants sont de 140 décibels C pour la valeur limite, 135 et 137 pour les seuils d’action.

Pour les vibrations, l’exposition journalière rapportée à huit heures ne peut dépasser 5 m/s² pour les mains et les bras et 1,15 m/s² pour l’ensemble du corps, selon l’article R. 4443-1. Une action de prévention s’impose dès 2,5 et 0,5 m/s², selon l’article R. 4443-2.

Pour les charges, quand la manutention manuelle est inévitable et que les aides mécaniques ne peuvent pas être utilisées, un travailleur ne porte habituellement plus de 55 kilogrammes que s’il a été reconnu apte par le médecin du travail, sans jamais dépasser 105 kilogrammes. Les femmes ne portent pas plus de 25 kilogrammes, ou 40 kilogrammes à la brouette, brouette comprise, prévoit l’article R. 4541-9.

Pour les écrans, le texte ne fixe pas de durée maximale. L’employeur organise l’activité pour que le temps quotidien de travail sur écran soit « périodiquement interrompu par des pauses ou par des changements d’activité », dispose l’article R. 4542-4.

Pour le compte professionnel de prévention, l’article D. 4163-2, dans sa rédaction en vigueur depuis le 1er septembre 2023, ajoute des durées minimales. Il retient une température de 5 °C ou moins, ou de 30 °C ou plus, pendant 900 heures par an ; un bruit d’au moins 81 dB(A) sur huit heures pendant 600 heures par an, ou 120 crêtes par an d’au moins 135 décibels C ; pour le travail répétitif, 900 heures par an à 15 actions techniques ou plus par cycle de 30 secondes au plus, ou à 30 actions ou plus par minute quand le cycle est plus long ou variable. Ces seuils sont appréciés « après application des mesures de protection collective et individuelle », précise l’article L. 4163-1. Notre dossier sur les facteurs et seuils de pénibilité les détaille.

Le critère climatique du département se mesurait autrement : une exposition « pour plus d’1/3 de l’année », sans température. Le compte de prévention additionne des heures passées au-delà d’un seuil : ses 900 heures représentent 56 % d’une année de travail de 1 607 heures (900 ÷ 1 607 = 0,56).

Le tribunal n’impose pas ces seuils aux collectivités. Il constate seulement que le règlement ne se référait pas aux seuils de l’article D. 4163-2, et il exige une définition qui permette de mesurer la contrainte.

Prévenir avant de compenser : la responsabilité que le juge rappelle à l’employeur

Produits dangereux, outils motorisés, premier accueil, zones accidentogènes, travail sur écran : pour ces cinq critères, le jugement renvoie le département à des mesures de prévention, de protection ou de formation qui lui incombent, « au titre de son obligation de garantir la santé et la sécurité de ses agents », écrit-il à propos de l’accueil.

L’article L. 4121-2 du Code du travail, que le jugement ne cite pas, énumère les principes généraux de prévention : éviter les risques, évaluer ceux qui ne peuvent pas l’être, les combattre à la source, adapter le travail à l’homme et donner la priorité aux protections collectives sur les protections individuelles.

Pour les agents de l’État et des collectivités, la fiche F496 de service-public.gouv.fr, vérifiée le 9 octobre 2026, décrit ces obligations : l’administration évalue les risques, y compris dans le choix des équipements, l’organisation du travail et la définition des postes, met en œuvre les actions de prévention adaptées et tient à jour le document unique d’évaluation des risques professionnels (DUERP). Notre article sur le plan santé au travail de la fonction publique détaille ce qui est attendu de ce document.

Le médecin du travail, selon la même fiche, est « obligatoirement informé avant toute utilisation de substances ou produits dangereux », de leur composition et de leurs conditions d’emploi, et peut demander à l’administration de faire effectuer « des prélèvements et des mesures ».

Pour la chaleur intense, la fiche cite parmi les mesures possibles l’adaptation des horaires, l’eau potable fraîche et des équipements de protection individuelle ; pour un agent vulnérable du fait de son âge ou de son état de santé, l’administration adapte ces mesures avec le service de médecine du travail. Une circulaire du 30 juin 2025 rappelait qu’en la matière « les dispositions du code du travail s’appliquent aux employeurs publics ». Ces aménagements agissent sur l’exposition le jour où elle survient ; la réduction de la durée annuelle, elle, est réservée par le jugement aux sujétions que la prévention ne peut pas corriger.

Tournefeuille le même jour, le Val-de-Marne en 2024

Le 29 septembre 2026, la même 6e chambre a statué sur un autre déféré du préfet, visant le centre communal d’action sociale de Tournefeuille, par son jugement n° 2404158. Le préfet contestait le refus du président du CCAS, daté du 7 mai 2024, d’abroger deux délibérations du 8 septembre et du 8 décembre 2022.

Le CCAS accordait un jour de réduction pour les fortes amplitudes de 10 heures ou plus, le travail le week-end et les jours fériés ou les horaires décalés, un jour pour chacun des facteurs d’exposition « physique » et « accueil », une pause de 30 minutes pour la journée continue sous forte chaleur, du 1er juin au 31 août, et deux jours aux agents de 55 ans et plus.

Le tribunal juge que ces sujétions n’ont été ni définies ni quantifiées, et que les métiers concernés ne sont pas identifiés. Il annule le refus d’abroger en tant qu’il porte sur les réductions pour sujétions, enjoint au président du CCAS d’inscrire leur abrogation à l’ordre du jour du conseil d’administration dans les trois mois suivant la notification, et valide les autres dispositions sur l’organisation du temps de travail.

Deux ans plus tôt, le tribunal administratif de Melun avait statué dans le même sens pour le Val-de-Marne. Par une délibération du 17 octobre 2022, ce département avait fixé la durée annuelle à 1 607 heures et accordé, métier par métier, des jours de réduction au titre de la pénibilité, dont certains pour les risques psychosociaux liés aux conditions d’exercice des fonctions. Saisi par la préfète, le tribunal a annulé ce point par sa décision n° 2303779 du 27 juin 2024 : ces risques, définis de manière générale par référence au « rapport Gollac » de 2011, n’étaient pas inhérents à l’activité des agents concernés.

Les deux jugements de Toulouse et le communiqué du tribunal de Melun emploient la même formule : seules des sujétions « intrinsèquement liées à la nature même des missions » permettent de descendre sous les 1 607 heures.

Le département peut-il encore faire appel ?

Oui, devant la cour administrative d’appel, dans les deux mois qui suivent la notification du jugement. La date de notification n’est pas publique, et la date limite d’appel n’est donc pas connue. Aucune source consultée au 12 octobre 2026 ne dit si le département a fait appel ou compte le faire, et aucune réaction publique du département n’a été trouvée.

Un appel n’est pas suspensif, rappelle la fiche de justice.fr : sauf exception prévue par la loi, le jugement s’applique pendant l’instance. L’appelant, qui doit passer par un avocat, peut demander à la cour de reporter l’exécution, par une requête distincte accompagnée d’une copie de l’appel et fondée sur des moyens sérieux.

Le jugement de Tournefeuille peut lui aussi faire l’objet d’un appel dans les deux mois suivant sa notification, selon la page que le tribunal lui consacre.

Questions fréquentes

Le tribunal a-t-il jugé que le travail sur écran ou l’accueil du public ne sont pas pénibles ?

Non. Il juge que les critères du règlement sont mal définis, ponctuels, liés au lieu ou propres aux conditions habituelles d’exercice des missions, et que plusieurs risques relèvent de la prévention. Il ne se prononce pas sur la pénibilité réelle de ces métiers.

Une collectivité peut-elle encore accorder des jours au titre de la pénibilité ?

Oui. Le Conseil constitutionnel l’a rappelé en 2022, et les jugements du 29 septembre 2026 ne l’interdisent pas. Ils demandent des critères décrits avec précision et rattachés aux missions : celui de la Haute-Garonne reproche à plusieurs critères l’absence de seuil ou de durée d’exposition, et à d’autres de viser un risque que l’adaptation du poste, l’organisation ou la formation peuvent réduire.

L’âge d’un agent peut-il justifier des jours de repos supplémentaires ?

Non, selon le jugement de Tournefeuille du 29 septembre 2026, susceptible d’appel. En accordant deux jours par an aux agents de 55 ans et plus, le CCAS s’est fondé « sur des considérations autres que celles intrinsèquement liées à la nature même des missions exercées » : le tribunal y voit une erreur de droit.

Les agents du département devront-ils rendre les jours déjà pris ?

Aucune source ne le dit. En principe, un acte annulé est réputé n’être jamais intervenu, et le juge peut déroger à cet effet rétroactif à titre exceptionnel, selon la jurisprudence Association AC ! du Conseil d’État du 11 mai 2004. Le dispositif du jugement du 29 septembre 2026 ne module pas les effets de l’annulation. On ignore si le règlement a été appliqué, depuis quand et pour combien d’agents.

Travailler après 19 h 30, est-ce du travail de nuit pour un agent territorial ?

Pas avant 22 heures. Selon service-public.gouv.fr, le travail de nuit des agents territoriaux comprend au moins la période de 22 heures à 5 heures, ou une autre période de 7 heures consécutives entre 22 heures et 7 heures. Le critère « horaires atypiques » du règlement, hors de la plage 7 h 30-19 h 30, était plus large. Pour les salariés du privé, notre dossier sur l’heure qui marque le travail de nuit présente les règles du Code du travail.